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社會轉型中的“公共管理”治理模式

發布時間:2015-07-08 09:42

摘 要:后工業時代的來臨對工業社會的“法治”治理模式產生了巨大的沖擊 ,要求社會治理模式實現由法治到德治的轉變。新時代治理模式的構建急需一次新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學》中運用現實歷史主義的方法,以其獨特的視角系統地闡述了社會的治理發展趨勢,并建構性的提出了以德治為核心的“公共管理”治理模式,對后工業時代治理模式的建構具有重大的啟蒙意義。
關鍵詞:治理模式;公共管理;德治;德制;啟蒙
20世紀中期,第三次浪潮悄然興起,后工業時代來臨了。這一變革對工業社會的價值觀念、社會結構以及社會關系都產生了巨大的沖擊 ,使人類又一次面臨著社會治理模式解構與重構的重大考驗 ,社會轉型造成的混亂與迷茫以及新時代治理模式的重構亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學》中以其獨特的視角、宏觀的視野運用現實歷史主義的方法從社會制度的更替、治理模式的變遷、社會關系的發展、社會價值的變化、社會領域的發展等多個方面系統地闡述了社會的治理發展趨勢,并建構性的提出了“公共管理”的社會治理模式,指出公共管理治理模式的實質是德治,其實現的關鍵是德制的確立,其思想對后工業社會治理模式的建構具有十分重大的啟蒙意義。
一 、“公共管理”治理模式的內涵
興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質的不同的 。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預市場失靈的政策卻又出現政府失靈時尋求的新出路”。wWW.133229.CoM它在研究方法上存在許多觀點、技術、理論的“生硬拼湊”,在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱,[1]在價值上更多是效率取向的;在技術手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候,我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業化(市場化)運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價。”[2](p156,158)可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調了社會關系的權力和法律向度而忽視了倫理向度,因此可以說它仍是囿于工業社會的治理模式的建構。
張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業社會治理模式”的全新建構。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業社會會中的多元管理主體對以倫理關系為核心的公共管理社會關系的治理,是基于社會道德制度的德治模式;它倡導服務精神以及“合作型”的信任關系,是一種服務型的治理模式;同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式:
首先,管理主體多元化。傳統公共行政模式的一個基本命題是:公共物品只能由公共部門(政府)來提供。[3](p23)也就是說政府是公共事務管理的唯一主體,其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業社會的到來,市民社會日益壯大,社會自治的程度愈來愈高,打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能,政府的許多管理職能轉移給社會,可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執行以及監督。隨著公共組織的迅速膨脹,“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中,原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4](p36)國家權力日益回歸社會,政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威,整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面,管理主體呈現多元化。
其次,客體中心主義。傳統的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統行政的組織體制是官僚制,權力的配置呈金字塔型,權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位,而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系,是服務導向的,其組織形式是網絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求,即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力,而是動力。客體的服務期望越強,越能強化倫理關系,推動管理的改善。
第三,服務型的治理模式。后工業社會公共權力日益社會化,眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化,即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值,公共管理的體系已經不再是以權力為中心,而是以服務為中心。“在公共管理中,控制關系日漸式微,代之而起的是一種日益生成的服務關系,管理主體是服務者,而管理客體是服務的接受者。所以,這是一種完全新型的管理關系,在這種管理關系的基礎上,必然造就出一種新型的社會治理模式,即一種服務型的社會治理模式。
第四,注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統一體。然而在農業社會中權力關系處于主導地位。進入工業社會后,法律關系又成為社會關系的中心。后工業社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作,它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心,這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化,其目標是實現德制,是德治與法制相統一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業社會治理模式批判繼承的一面,所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質,因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業時代人們之間是高度的合作型信任關系,德治是公共管理模式的本質特征。
張康之教授用一系列規范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋,這一概念的界定,是從歷史發展的實際出發的,也是革命性的。它使我們有理由相信:一切關于社會治理問題的思考,都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]
二 、公共管理模式產生的歷史必然性
公共管理模式的出現是社會歷史發展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現實主義的方法,從社會形態演進的角度給我們闡述了公共管理產生的歷史必然性。《公共管理倫理學》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。
社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較
社會形態農業社會工業社會后工業社會


治理制度權制法制德制
治理模式權 治
(統治型模式)法 治
(管理型模式)德 治
(服務型模式)
社會角色身份契約合作
社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心
社會領域一體化(同質性)公共領域、私人領域、生活領域總體性
信任關系習俗型信任
(感性)契約型信任
(工具理性)合作型信任
(實質性)

>核心價值秩序效率、公平服務
權威類型權力權威法律權威道德權威
主導精神權力意志法律精神、貝博科學精神服務精神
總體上看,人類社會的治理模式經歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農業社會的基本治理模式,即用權力去治理社會,屬于統治型的社會治理模式 。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言,此時人們之間是身份關系;“法治”是工業社會的基本治理模式,即人們用法律治理社會,屬于管理型的社會治理模式,該模式也有權治的內容,然而德治是受到排斥的,此時人們的角色是由契約關系決定的;到了后工業社會社會治理模式發展到了“德治”,即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統一,當然也有著權治的內容,但是權治已經被邊緣化了,此時人們之間是實質性的合作關系。
社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革,是一個客觀的邏輯序列和歷史進程,公共管理模式的出現具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式,是德治與法治的統一,其本質是德治的,并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。
三 、公共管理治理模式的實現途徑:德制
1. 公共管理模式下制度設計的基石:人的道德存在
面對人類面臨的向前大躍進的時代,托夫勒堅信:第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助,成為有史以來第一次具有真正人性的文明。”[6](p3)這也意味著“公共管理”的治理模式要實現人性的全面發展。那么人都包括哪些方面呢?縱觀人類的思想史,人們大都徘徊在從人的物質存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為:人不僅是物質存在和精神存在的同構體,而且人還具有道德存在,即人是物理存在(自然方面)、精神存在(心理和精神方面,如思想、意志、情感)和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業理性的契合。道德存在是人的社會性本質所在,它是人的最深層和最本質的存在,道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質是決定制度設計和制度安排的重要依據。在農業社會和工業社會,人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的,無法實現人的自由而充分的發展。根據歷史的發展邏輯,后工業社會,人們將從人的道德存在出發進行制度設計和制度安排。因此,對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。
2 .“德治”實現的關鍵:德制
德治思想古已有之,例如孔子有云:為政以德,譬如北辰,居其位而眾星拱之。但在統治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的,是不可以教的,只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業理性的相契合而覺醒。德治的實現不是靠公共管理主體的道德修養的提升,而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結果。[4](p108)因此,德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠對人起到激勵和懲治作用,從而給人們以客觀的約束,人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度,人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的,才具有穩定的引導功能的行為規范,在這一點上,是任何個體道德都無法達到的。[7](p210)“以制度為師“ 而非道德說教才是德治實現的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩定的德治。
公共管理的治理模式是服務導向的,其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4](p8),服務精神催生了德制,反之,公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神,為服務精神的實現提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統一體,新的社會治理模式下,德治與法治實現了真正的統一,二者不僅僅作為社會治理的手段而存在,不再從屬于工具理性,而成為人的本質的一部分。因此,德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據此德制的建設應該至少包括以下幾個原則:其一,在制度安排中有著道德化的合理規范,包含著道德實現的保障機制;并且已經確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的;[7](p212)其二,德制要有成為服務精神貫徹實施的保障;其三,德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。
德制的確立是實現德治的前提,而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員,實現一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用,是整個社會治理體系道德化能夠穩定持續發展的保障。
第三次浪潮的沖擊,意味著人類社會的歷史又在經歷一場巨大的變革。 回顧歷史,我們會發現每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業時代變革呼喚一場建構性的啟蒙,如果說工業社會的啟蒙運動確立了法的精神的話,那么它將確立起一種倫理精神;如果說工業社會確立了分工—協作的社會體系的話,那么它將根據合作理念去進行社會建構。[8]《公共管理倫理學》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質,并在服務理念下提出制度設計的構想。《公共管理倫理學》本身就是一本關于第三次浪潮的啟蒙性著作,其所蘊含的思想對社會的成功轉型以及新時代治理模式的構建有著的重大啟蒙意義。
參考文獻
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[7]張康之.尋找公共行政的倫理視角[m]. 北京:中國人民大學出版社,2002.
[8]張康之. 第三次啟蒙[j] . 北京行政學院學報,2006-3 .

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